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解焱:保护候鸟必须修改动物保护法
2014-11-03 10:00:08来源:民主与法制时报
野生动物保护目前面临的最大威胁恰恰来自于人类对它们各种合法或非法的“利用”。动物保护法的根本目的是保护动物,而不是用法律去规定如何利用野生动物,对候鸟的保护立法亦如此。
中科院动物研究所副研究员解焱,还有野生生物保护学会中国项目主任、国际动物学会秘书长等职务,近期候鸟频遭屠杀的现象再次引起她的关注。
在她看来,候鸟迁徙的8条线路中,途径中国的3条线路遭到猎杀的情况是最严重的,除了中国人特有的饮食偏好外,根本原因还是动物保护立法以及执法力度的缺失。而1988年颁布的《野生动物保护法》如今已经存在诸多弊病,其中对野生动物的商业行为合法化更是进一步刺激着人们对野生动物的消费,也间接将迁徙的候鸟推向惨烈的屠宰场。
2011年12月,在解焱的努力下曾成功狙击了一项国家立法进程,即《自然遗产保护法》的出台。该法律的保护范围排除了地方级的自然保护区和风景名胜区,而一旦获得通过,将大大减弱自然保护区的保护力度,野生动物的栖息地受到破坏是一个方面,非法捕猎则是野生动物更直接的威胁。
如今,解焱再次将目光投放在《野生动物保护法》的修订上,她认为,由于当时对保护科学的理解的局限以及时代的变迁,这部法律中存在如名录陈旧、保护覆盖范围狭窄、过度强调野生动物的利用等问题,导致我国大量野生动物面临严重威胁,她亦希望,通过对这部法律的修订与完善,能够为候鸟的迁徙提供法律保护。

候鸟保护寄托于动物保护法
记者:保护候鸟的重要性体现在哪里?
解焱:人类脱离了野生动物是生存不了的,候鸟的迁徙在一个自然生态圈里具有非常重要的地位,这是一种自然规律,这种自然规律一旦被打破,就意味着整个生态圈都遭到破坏了。
记者:每年候鸟迁徙的季节都会出现比较普遍的猎杀行为,您觉得问题出现在哪里?
解焱:现在候鸟迁徙在中国确实面临很多问题,盗猎现象也特别严重,应该说在候鸟保护这一块从法律层面来说还是非常缺失的。

其实,具体来讲候鸟在两个法律上应该受到保护,就是自然保护区保护条例和风景名胜区保护条例,在这两个区域内是不允许有任何对野生动物的捕猎行为的。但这又面临一个问题,如果候鸟不在保护区境内呢?因为候鸟迁徙是移动的,一旦离开保护区难道就应该遭到猎杀吗?
而且候鸟迁徙具有非常强的季节性特点,所以针对这些季节应该有特殊的执法方式和执法频度。
而且各个省份对候鸟保护的措施也不一样,有些省份所有的野生动物是不允许捕猎的,你要捕猎的话就必须拿到捕猎许可,所以从这个角度来说,非法捕猎鸟类的范围更大。
造成候鸟捕杀严重的原因还是执法不严的缺失,而且不执法的部门也没有相应的处罚措施,所以许多应该执法的部门并没有起到执法的作用。

保护管理机关职责的法律界定不清晰也是一个原因。
目前,野生动物管理机构分为水生物种(渔业部门)和陆生物种管理机构(林业部门)两种,同时控制野生动植物的进出口、刑事执法、市场交易、为动物园获得动物的核心权威机构分别是海关、森林公安、工商局、建设部,这些机构之间缺乏协调监督机制,导致管辖权重叠和漏洞。
其次是部门立法可能造成空缺和重复。《野生动物保护法》及其配套法规往往都仅对野生动物的单一领域或单一部门的管理行为进行立法,如动物、水生、陆生、进出口、药品、海关等数量众多的管理规章,但是由于各个部门立法的出发点不同,造成了一些领域的真空、重叠甚至矛盾。

记者:从立法层面应该怎样对候鸟的迁徙加强保护?
解焱:我觉得如果单独立法来保护候鸟的迁徙几乎是不现实的,只能从《野生动物保护法》的修订中加入对候鸟做一些特别的规定,如放大野生动物的保护范围,不仅限于某种保护级别的鸟类才保护,拓展保护区等。
同时需要明确涉及野生动物的政府部门的责任和义务,针对集体的责任单位和责任人制定相关的法律责任,如对涉及执法单位,需要明确他们执法不力的法律责任。
加大违法捕猎的惩罚力度,降低对现场罪证的要求,加大对销售、运输、持有野生动物,贩卖捕猎工具行为的处罚力度,制定机制促进公众举报和监督,明确公众在监测、诉讼、参与等方面法律主体资格,允许公众参与或者独立开展巡护、协助执法等。
因此,要从法律层面解决候鸟的迁徙问题必须对现有的野生动物保护法进行科学的修订。

立法应出于对生命的尊重
记者:《野生动物保护法》颁布后被学界诟病已久,如今,该法已经纳入2014年全国人大立法工作计划,您认为哪些方面是必须急迫改进的?
解焱:1988年颁布的《野生动物保护法》应该说在过去的动物保护过程中还是起到很大作用的。但由于当时对动物保护的意识不足,现在已经有很多地方出现不适应当下动物保护的需求。
首先是这部法律里关于动物保护名录的问题。由于名录陈旧,已经和现实脱节,一些应该保护的动物没有得到保护,一些没必要保护却在保护的名录里。
其实,在过去的十几年里,农业部组织过专家对动物保护名录进行过很多次的修改,但是,每次修改之后都没有颁布,因为每次修改完后的名录都引起很大的争议。由于名录的评判标准和颁布程序等方面是没有法律依据的,所以常常出现专家评审出来的结果,在政府部门过不了,农业部同意动物保护名录林业部不同意,林业部同意的名录农业部不同意的现象,正是在这种僵持的局面下,20年来,《野生动物保护法》里关于动物保护名录一直没有更新。
所以我们必须制定一套客观、科学的重点保护野生动物的等级划分标准,不应根据经济需求将一些动物列入或移出保护名录,应根据物种的野外种群现状和人类利用威胁情况而及时更新名录,使动物保护名录灵活起来。
同时应建立名录更新专家委员会,定期对保护名单的物种现状进行评估,并对保护等级及保护策略进行及时的调整。还有就是需要通过立法手段,规定对全社会做好物种保护的信息公开工作,如物种濒危等级和标准、监测和评估报告、保护成果、工作进展等相关信息应得到及时公开。同时保障公众对保护名录监督和提出修改意见的权利。
第二是对野生动物商业化养殖利用的规定亟须更改。1992年制定的《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》进一步扩大对于野生动物利用的范围,为商业性大规模利用野生动物打开合法性大门。动物的福利是受到严重侵害的,如出现被世人所诟病的活熊取胆以及动物表演行业。
林业主管部门颁布许可,进行各类野生动物的大规模圈养利用,如批准开办野味餐厅、活熊取胆、野生动物驯化表演和大量野生动物标本制作等不当商业活动,都对野生动物的野外生存造成灾难性影响。
合法的商业性养殖和经营利用鼓励了野生动物消费观念,刺激市场需求,增加了野外盗猎的持续压力,对野外种群的可持续生存并没有根本性的改善。
由于商业化野生动物养殖中涉及动物保护和福利方面问题,作为国家法律不应该鼓励野生动物养殖,只能提倡规范和控制,提早规避企业发展野生动物养殖的潜在风险。国家法律鼓励的后果只会导致更多的自然保护和动物福利问题,以及企业盲目发展招致保护界和公众反对而导致的经济利益损失。

记者:您觉得对野生动物的保护和利用存在冲突吗?
解焱:《野生动物保护法》中目前的立法目标是“为保护、拯救珍稀、濒危野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡。”立法目标中将“保护”与“合理利用”包括在法律立法目标之中并举,显然是不合适的。
首先,保护的目的不单是为了利用。野生动物的核心价值体现在维护生态平衡和生物多样性方面,而资源价值是它们各种价值中的一种;
其次,野生动物保护目前面临的最大威胁恰恰来自于人类对它们各种合法或非法的“利用”。
此外,“合理利用”的提法本身就难以界定,导致在实践中,很多人以“保护”之名行“利用”之实。因为“利用”是普通人和单位都会去追求的目标,而《野生动物保护法》的责任是限制那些对野生动物造成破坏的利用行为,因此,《野生动物保护法》应该回归“保护野生动物”的初衷和本意,根本还是要为保护野生动物提供法律保障,而不是为“利用”野生动物提供法律保障依据。而将野生动物定位为“资源”是计划经济时代的产物,与当前野生动物保护的趋势和经济、社会和文化的发展明显不相适应,侧重于强调野生动物的其实物利用价值,完全忽略了野生动物为人类提供的其他生态服务功能,实质上否认了野生动物的健康种群的存在是国家生态安全的重要保障条件。
所以,动物保护立法应该出于对生命的一种尊重为基础,而不是以利用为目的。
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